原创 席加省 昊朴咨询
一揽子化债方案实施以来，城投公司面临更严格的监管政策、更严峻的融资形势、更沉重的化债压力、更迷茫的发展前景。
因此，城投公司市场化转型不是转不转的问题，而是怎么转的问题。当前，城投公司的旧时代已经过去，新时代却还没有到来。监管日益严格，压力与日俱增，如何从单一功能的老城投转型为具备市场化能力的新城投，现实充满迷茫和风险。
在实践中，有些城投公司只盯着融资化债，一切以融来钱为目的，因此更关注财务指标的调整优化、融资要求的满足、债务化解的需要来注入资源、盘活资产、拓展业务、策划项目，更关注金融机构和融资需要，短期内解决了生存问题。
但以短期融资为目的的市场化转型，风险很大，大量与主业不相关的业务拓展和资源堆砌，只是简单的物理重组，没有结构改善和效率提升，对城投公司来说是活在当下，但没有未来，是典型的饮鸩止渴。
这样的市场化转型也好，重组整合也好，最大的问题是低水平重复，离高质量发展十万八千里。这突出表现在：
业务结构不合理，靠政府吃财政饭的政府性业务占比大、分布广，但市场化业务少，自身造血能力极低。
业务小散多弱，看起来业务挺多，但每项业务单拿出来基本上都是体量小、效益低、竞争力弱，非主业多、没有竞争优势的业务多、空壳公司多。
业务经济效益差，有些是三差业务（收入差、盈利能力差、经营性现金流差），是资金黑洞、利润黑洞。
显然，城投公司市场化转型必须要从战略高度重塑城投公司的发展模式和业务组合，解决业务散、主业不强的问题、业务弱、造血能力低的问题、业务单一、市场化业务少的问题，而不能以债务和融资为核心单纯调整财务结构满足融资需要。
当下城投公司转型发展的一个热点问题是335问题。例如从发债角度看，无论是交易所还是交易商协会，对发展主体要求在双名单外，更要求城投类公司的资产结构、收入结构、利润结构满足335的要求，减少对政府的依赖和绑定，引导城投公司市场化转型。
335引导城投公司市场化、实体化发展，导向很明确。但也有城投公司理解不够或者实施走了样，成为单纯的财务手段，忽视了业务战略的重塑和业务结构调整，注定没有未来。
01
解读335：市场化是核心
城投公司的融资是生命线，在缺乏内生造血能力的现阶段，融资一旦受阻，城投公司将陷入困境，既无法保障自身生存，也无法为区域发展提供资金支持，从而成为僵尸企业。
因此，城投公司千方百计优化业务、财务报表的核心目的是融资需要。在融资上，335成为有效的指挥棒。很多城投公司所谓的市场化转型，就是为了突破融资政策限制，实现新增融资的需要。
现实中，城投公司有三大混同：非经营性资产和经营性资产混同、非经营性业务和经营性业务混同、非经营性收入和经营性收入混同，335实际上就是界定混同中非经营性部分的占比，以推动城投公司市场化、实体化转型。
从交易所1号指引等相关文件可以看出，335从监管角度讲含义很明确：
第一，非经营性资产占总资产比例不超过30%。
所谓非经营性资产，也就是1号指引中说的城建类资产。主要包括以下两类：一是公益性资产，主要包括公立学校、公立医院、公共文化设施、公共卫生设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等不以盈利为目的而设立、不能或不宜变现且不得转让、不能或很少带来经营性收益的资产。二是政府性应收类资产。
其中公益性资产、未缴纳土地出让金的土地使用权、无证土地及房屋等是监管重点关注的资产。因此，务必要对持有资产的类别、属性和明细进行全面梳理，尤其是对政府的代建开发成本、政府性应收款等，要科学筹划处理。
在实践中，当前监管政策趋严，交易所在该类资产的认定上可能进一步从严把关、审慎审核。其中很核心的就是判断是否来源于财政性资金的保障，如纳入财政预算安排、由财政性资金实现回本获利等。
改善资产结构，重要的不是将现有的非经营性资产划出（操作难度很大），而是注入新的经营性资产，提高经营性资产的金额，从而稀释政府性资产的占比。为此，要从土地思维向股权思维转变，在加快注入商铺、写字楼等不动产的基础上，通过并购、混改等方式并入优质股权甚至上市公司股权，同时加快数字资产等创新性无形资产的培育与注入。
第二，非经营性收入占总收入比例不超过30%。
所谓非经营性收入，也就是城投类收入。主要包括以下两类：一是市政基础设施项目建设与运营，包括工程项目代建（代建管理费）、公用事业收费（供排水、燃气、供热、公共交通、环卫一体化、园林、道路管护等）。二是土地开发整理收费，收入确认方式为土地出让后获取开发成本一定比例的项目管理费。
其中公用事业收入目前在交易商协会仍被认定为市场化收入，但在交易所则明确认定为城建类收入，也就是政府性收入。而土地整理开发收入也就是城投公司参与土地一级开发获得的收入。当前，这类收入大幅萎缩。尤其是刚刚政策出台，商品住宅去化周期超过36个月的城市，应暂停新增商品住宅用地出让，这其中涉及41个城市，更会对这块收入造成重大影响。
另外，以下三类业务不被认定为非经营性收入。一是跨所在城市项目。二是符合规定的PPP项目，其认定的依据是115号文。三是保障性住房、棚户区改造、易地扶贫搬迁、基础设施领域补短板等国家支持的项目。
当前，很多城投公司的项目代建费、公共事业收费是其主要收入和经营性现金流来源。实际上，我们可以很明确看到，上述收入的核心就是财政依赖，其本质就是财政资金的内循环。因此，老城投公司想要市场化转型，其收入来源应该更多的来自于市场，也就是财政之外。
因此，城投公司市场化转型，在收入开源上应该更多聚焦于市场化业务，包括：房地产开发销售、提供产品或服务、贸易、类金融业务等。其中贸易业务能短时间内增大营业收入、改善收入结构，是很多城投公司拓展业务的重点。要注意的是，74号文明确央企开展贸易业务的“十不准”，不要踩红线，要结合自身主业发展贸易，将单纯的贸易与供应链金融、商业保理业务融合起来。
第三，政府性补贴占净利润比例不超过50%。
所谓政府补贴，就是城投公司从政府获得的补贴性收入。有些城投公司各项业务亏损严重，是靠政府补贴来改善盈利状况，本质还是财政依赖。因此，市场化转型，成为市场化经营主体，就要有内生造血能力，就要在业务经营上讲效益效率。
当然，作为城投公司，拒绝政府补贴那也是因噎废食。政府补贴可以要，但要压降在净利润中的占比，这就是要提高业务的发展质量，提高业务经济效益，这才能真正解决问题。
因此，业务组合就非常重要。贸易业务典型的规模大、毛利率低，如果在业务中比重过大，实际上对利润是有很大影响。
同时，政府补贴通过市场化方式转化为城投公司的经营收入和利润，这也是一种现实的办法。
02
市场化转型：业务才是根本
满足了335的指标要求，是不是城投公司就能赢得未来？答案恐怕是否定的。
只能说，满足了335的监管要求，可以从财务上判断这家城投公司是市场化经营主体，新增融资成为可能，会解决现实的融资和化债问题。
城投公司市场化转型最直接的压力来自于监管，最直接的动力来自于融资，最大的问题则是业务。
拼盘式业务发展，将业务都拿进来，捡到篮子里就是菜，只要挣钱的都干，堆砌经营性资产、拼凑经营性收入，结果质量没有改善，只是治标不治本，对内生造血能力也没太大帮助，这样的粗放发展模式不是真正的市场化转型。
城投公司市场化转型成功，其根本的标志是告别粗放、低水平的发展，进入主业强、结构优、质量好、效率高、管理佳的现代新国企发展新阶段。
这样的市场化转型，就要求城投公司有企业的自主战略，建立基础业务、核心业务、培育业务等定位清晰、组合科学的业务板块，既能解决城投公司的现实生存问题，更解决可持续问题。
而这样的高质量发展，必然有高水平的战略规划和主业管理能力，能够找到主业、做强主业，提高效益效率。
结合城投公司市场化转型的现状及要求，实际上城投公司要在战略上做好三个业务平衡的问题：
第一，政府性业务和市场化业务的平衡。
显然，政府性业务是城投公司发展的基石，这既是城投公司履行对区域发展的政治责任和社会责任的要求，也是城投公司获取经济效益的必然要求。因此，无论如何转型，其要点是壮大市场化业务，而不是丢掉政府性业务。
市场化业务是业务结构调整的重点。只不过，城投公司不能盲目市场化、多元化。相对而言，城投公司在充分竞争的领域并没有多少竞争力，要因地制宜，选择好的方向和经营模式，发挥优势，整合资源，稳妥推进市场化业务。
第二，区域化业务和产业型业务的平衡。
实际上，城投公司大多都是区域型企业，围绕着区域的资源和政府需求来开展业务活动，其绝大多数业务都是区域化业务。
对于城投公司市场化转型来说，区域就是根据地，城投公司要做实做透区域市场，以区域为王为核心全面掌控区域的优质资源、优质项目，包括三大工程、公用事业、特色产业开发等，要加快资源转化速度和质量，提高服务品质。
产业型业务则不受地理限制，其市场面向全国甚至全球。因此，必然是充分竞争性业务，这就要求无论是基于本地的资源和特色产业，还是基于城投公司的现有市场化业务拓展，都必须有开放的眼光与极强的市场意识。
第三，传统型业务和创新性业务的平衡。
城投公司的业务偏于传统。但在当前的形势下，城投公司要加快科技创新、模式创新，大力拓展创新性业务，培育发展新质生产力。
传统型业务是基于区域土地资源、特许经营权等产生的房地产开发、三大工程、环卫、园林绿化等业务，这类业务的经营模式较为稳定，能够为城投公司带来稳定的收入和利润。
创新性业务是城投公司拓展的重点。要围绕战略新兴产业和科技创新加快布局，从产业链的技术研发、标准制定等前端入手，加快布局技术研发、金融创新、创业投资、智慧园区、数字资产等业务，打造创新性的轻资产业务板块，成为拉动城投公司市场化转型的新动力、新引擎。
对于城投公司来说，围绕主业要做好以下三项工作：
第一，瘦身健体。
一是围绕主业做减法。解决子公司多而弱、集团大而不强的问题，坚决压减企业户数，推动兼并重组。对子公司和业务做减法，坚决注销或转让非主业、非优势业务的子公司，解决清理处置低效资产、无效资产，坚决清理空壳公司、长期亏损的公司。
二是推动优势资源集中。精简业务板块，明确各业务的主体公司，推动业务主体公司做强做大，整合业务单一、规模小、功能弱的子公司，以优势业务公司为主体重组整合相关业务，培育专业化子公司，推动子公司对外兼并重组，整合上市。
第二，提质增效。
一是全面推行事业部制，对各业务子公司按照利润中心模式强化经营业绩考核与动态升降级管理，强化子公司对集团价值创造能力的考核，对长期亏损的子公司关停清退，对有市场潜力的子公司重点支持，对风险较大的子公司加强监控。
二是降本增效。按照各业务的功能定位、发展阶段、发展目标科学设置部门、岗位、编制，严控人工成本和工资总额，加强人均利润、人工成本费用率等指标管理，以效益效率为核心推动城投公司及各子公司降本增效。
三是管理赋能。结合新一轮国有企业改革深化提升行动的要求和新公司法的规定，全面梳理优化公司治理体系和组织管理体系，根据自身发展特点建立科学适用的集团管控体系，强化战略管理、财务管理、业务管理、投融资管理、风险合规管理等核心管理职能条线。
第三，模式创新。
一是产融结合。引入战略合作伙伴，融合发展。集团及业务层面要积极引进央企、市属、省属国企、优质民企等战略合作伙伴，推动股权多元化、混合所有制改革等多种方式加快融合发展。
二是机制创新。对不同业务采取不同的经营机制，加快市场化选人用人机制改革、薪酬激励机制改革，灵活运用新型经营责任制、经理层成员任期制和契约化管理、职业经理人、中长期激励等多种方法构建市场化经营机制，激活业务发展动力。
三是生态经营。以区域特色产业资源为依托，围绕产业集群发展和提升产业链现代化水平，加快产业资本、技术、人才等要素聚焦，在产业规划、招商、产业载体建设、产业创新生态打造、产业投资孵化、产业服务等各个环节体现价值、创造业务机会。
