西藏历来是中印交通的重要通道。民国时期，内地商旅官民等大多由川康至拉萨，而后再进入印度境内，但该路线行走颇为艰险。

19世纪下半叶，英国人库培提出修建印中公路，路线从印度阿萨姆省布拉马普特拉河流域的洛赫蒂（中国察隅河地区）起，穿越西藏东南部至四川省或云南省。

中华民国元年（1912年）至民国三年（1914年），英印政府也曾计划修建一条起自洛赫蒂、萨地亚进入西藏，并与察隅地区的中心日玛相连的一条马车路线，英国博物学家华金栋与考班克等人在19世纪20年代对该路线探测过，发现泥石流情况比较严重，计划遂搁浅。

民国二十四年（1935年），国民政府行政院提出建设西藏计划，认为发展西藏，应以交通为先。行政院认为，如果由四川修筑公路，经过西康而至西藏，则必途经横断山脉，沿途悬崖绝壁，洪流湍急，穿洞架桥工程浩大，所以修筑西宁至拉萨的公路比较符合实际。

具体路线如下：西宁一湟源一哈城一恰不一沙珠玉一切吉一大河坝一拉尼巴尔一特门库珠一阿拉克撒一拉萨。这条路线长约2500公里，地势大致平坦。

至民国二十七年（1938年）底，从西宁至大河坝的公路已经基本修成，但抗日战争进入相持阶段后，后续工程停滞。所以，从拉萨通往印度的公路计划也无从谈起。民国二十九年（1940年），英国航空部的飞行官斯力康克仔细探测了从印度萨地亚途经洛赫蒂河谷、日玛、昌都、巴塘等地至四川打箭炉的路线后，向英印政府提出了筑路计划，英印政府认为比较合适，但由于第二次世界大战爆发，英印政府无暇顾及此事。所以，至民国二十九年（1940年）以前，中印公路计划未能实施。

第二次世界大战全面爆发以前，滇缅公路是中国获得援华物资的唯一通道。这条公路全长959公里，由云南昆明至中缅边境城市畹町段。每月由此路输入中国的各种物资达到4000吨。

日本政府要求英国封闭滇缅公路，否则便立即对英宣战。民国二十九年（1940年）7月12日英国政府决定，从7月18日起封锁滇缅公路，禁止经由缅甸向中国运送军用物资（包括卡车、汽油、武器、机械产品）。

这样，中国完全失去了外援的国际通道，只好求助于英国。

7月28日蒋介石致电丘吉尔，谈及中英两国在大战中的共同利益时指出：“惟有中国战胜并保持独立，英国在远东的利益方能保存，故余迫切地声明，请阁下为贵我两方利益计，从速恢复滇缅路线。”

在蒋介石与丘吉尔交涉的同时，国民政府蒙藏委员会驻藏办事处处长孔庆宗提出“由印转运军火办法”，要求国民政府慎重考虑。

8月13日，军委会电示“即遴派熟悉印藏地理并曾经亲历该地交通路线人员，携同参考资料暨详细地图，径与本会运输统制局核议”。

9月13日，郭泰祺大使再访贾德干，促请尽早重开滇缅公路。贾德干表示，英德交战中英国本土受到严重威胁，待战况缓解后，方可重开滇缅公路。

这样，国民政府只好把希望寄托于美国。民国三十年（1941年）1月29日，负责财政、经济事务的美国总统行政助理居里与联邦储备银行团理事会调查统计部主任戴培里斯来华访问，国民参议会参议员黄炎培建议蒋介石邀请居里来重庆商讨中英美合建中印公路。

他说：日本占据越南后，从印度等待运往中国的物资将更多，滇缅公路已不能满足需求，必须另谋出路，不仅要建设公路，而且要建设铁路，至于筑路经费则可向美国借款。黄炎培还提出了具体的路线计划：北线由康定西经雅江、理化、巴安，折而南行，经盐井、察隅，最后到达萨地亚；南线由西昌、盐源、中甸，北趋盐井、察隅以达萨地亚。

两线距离大约相同，但南线一带天然资源丰富，更利于将来矿产资源的开发，选择南线为上策。

居里应邀来到重庆后，与蒋介石谈话十二次，建议中国政府成立“滇缅公路委员会”，并提出两点：一是利用夜间飞行的新型运输机从印度输送货物至中国内地；二是因滇缅公路随时有被炸毁的可能，应先运输汽油及其他重要器材。但在会谈中，双方未提及中印公路的具体建设问题。

富兰克林・德拉诺・罗斯福

居里回国后向罗斯福总统报告了有关情况。

民国三十年（1941年）4月，罗斯福特批的第一批援华物资中，就包括用于公路修建的设备。

为了争取英国对修路计划的支持，国民政府多次派人与英国政府联络，征询英国的意见。英国驻华大使与宋子文会谈时，也表示支持建设中印公路。

民国三十年（1941年）4月11日，宋子文自华盛顿密电蒋介石：“康印公路昨已与英大使详谈，文谓国际战事变化莫测，我两国存亡相关，务须开辟不能为敌截断之路线，彼颇以为然。”

在英国的支持下，中国政府决定将中印公路计划付诸实施。

在这个计划中，中印公路可分为南北两条路线。其中北线经过盐井科麦、察隅与南线汇合至萨地亚；南线自叶枝经过贡山、葡萄（坎底），西向北线汇合于萨地亚。

据交通部长张嘉璈报告，北线比较合理，即起自西康西昌，经盐源、永宁、中甸、德钦、盐井、察隅（日玛）进入印度，进而与印度阿萨姆省铁路终点萨地亚车站相接，可称之为中印公路，日玛线。

民国三十年（1941年）5月，国民政府派遣叙昆铁路工程局副局长袁梦鸿为队长的中印公路勘察队队员13人、士兵20名，携带测绘仪器与筑路工具百余箱从西康出发，并做沿线经济调查。同时，蒙藏委员会致电西藏地方政府，详细说明建筑此路的原委，并且请其尽量予以协助，并通知昌都噶伦朗琼转令北线盐井、察隅等地官员“对勘测给予便利”。英国也转告西藏地方政府，此事英国已经与中国商妥。西藏方面遂予应许。

西康省向中央政府报告：“已得昌都确息，中印路勘测，已奉到拉萨保护训令，并有英方照会，请上饬速进各等语。”然而，当测量队至西藏帕彬、门工、掘罗瓦、察隅一带，却“被藏官拆桥毁路，并调兵遮梗”。英国也随即声称，西藏地方政府仅仅同意航空测量，对此英方表示非常遗憾。

7月18日，交通部长张嘉璈紧急召集外交次长傅秉常及蒙藏委员会代表，讨论如何疏通与西藏噶厦的关系。

会议决定，通过蒙藏委员会驻藏办事处与噶厦进行交涉。

据张嘉璈在日记中记载：“蒋兼院长即席面嘱蒙藏委员会吴委员长礼卿，于一个月内向藏方交涉办妥。会后吴委员长来部商讨应付办法。提议：（一）于筑路期间，对于藏方酌予财政补助，以示酬报；（二）路成后，每年续予补助，作为利益分配；（三）建筑与完成后管理，均可由藏方派员参加。决定如此向藏方接洽。”

在蒙藏委员会驻藏办事处的斡旋下，噶厦许诺通知昌都总管朗琼“转令各地藏官，予测量人员以便利”。然而，当测量队至甲郎地区时，再次被藏军所阻。

蒙藏委员会驻藏办事处处长孔庆宗愤怒地向西藏噶厦表示：“中央派员测勘中印公路一事，如藏方再不允许，我可派队护送测量，不必待其允准也……仰转告噶厦善体中央善意，勿存疑忌为要。”

但西藏噶厦有恃无恐，借口官员扩大会讨论“藏境中历未出现测量人员，是全体僧俗之不所愿者。且此事无论演变，确具惊扰性质”等理由，绝对不许测量人员进入藏境。

7月底，西藏噶厦虽然破坏河桥，调兵扼守，但国民政府仍然在积极筹备筑路事宜。蒋介石通知张嘉璈等：“康印公路之西昌中甸段，应先着手修筑为要。”

8月25日，张嘉璈又向蒋介石报告了交通部已经通知昌都朗琼噶伦，请盐井、察隅等地西藏地方官员，对测量队勘测工作“给予便利”。同时，张嘉璈强调“惟拉萨至昌都，昌都至盐井、察隅，路程遥远，交通困难，辗转通知各地，颇费时日，恐需一二月之久，各方始能接洽”。

此时，国民政府还企图通过英国的“协调”，解决问题。

8月12日，军事委员会办公厅主任商震等与英国使馆陆军武官举行中英联合军事行动的商谈时，希望英国协助筑路工程。

蒋瑞元

9月13日，蒋介石接见英国驻华大使克尔时，表示“从印度通至西康之公路，望促其早日着手测量”。克尔则答复，他将尽力敦促英印政府在萨地亚一带进行测量，如果测量队“欲由印度或缅甸入藏，印缅政府固所欢迎”，但其安全问题“则由该队自身负责”。克尔还希望中国采用航空测量，因为“藏境地形复杂，岗峦起伏，测量非易”。

民国三十年（1941年）9月25日，国民政府召开会议，并召集西藏驻京办事处代处长仑珠到会。

会议认为，此事系英国人从中作梗，但是目前又不便于向英国政府提出交涉，因此做出如下决议：（1）予西藏以若干利益；（2）在甘孜、巴安等处略作军事部署；（3）英国方面由外交部相机解决。

与此同时，国民政府要求驻藏办事处对噶厦做“晓以大义，顾全大局，履行诺言”的说服工作，并且警告噶厦，如果藏方再不允许测量队通过，中央将派军队护送。

11月19日，勘测队队长袁梦鸿赴印度，拟在途中勘测中甸一带的地形，并且对沿途气候等状况进行详细测量。但在康地仍然受到藏方的坚决阻挡，勘测计划毫无进展。中印公路勘察计划被迫终止。

民国三十一年（1942年）1月12日，噶厦通知蒙藏委员会驻藏办事处：“此次修路调查路线一案，对于汉藏有无关碍，佛示不准，是以势难从命。”还威胁道，如果中央政府强行用军队护送测量队，则“不但藏方有碍，而且对于中央政治恐怕也妨害”。

在北线勘查受阻以后，国民政府决定转向南线计划。

早在民国三十年（1941年）11月10日，行政院副院长孔祥熙就向蒋介石提出了继续修建北线，若西藏仍然无法通融，再修筑南线的建议：“英方之不愿路线经过西藏，已属显然。窃思为经营边疆起见，当以经过西藏之北线为宜，惟西藏为我国之一部分，倘请英人转令就范，于我主权不免受损，纵令藏方同意勘测，并能于明年雨季前勘测完竣即速兴工，亦需二年半后方可打通。”

他认为，如果改走南线，不仅没有西藏噶厦的阻拦，而且可缩短200公里，时间缩短6个月左右。

孔祥熙还罗列了修筑路线所需经费：北线：93750万元（普通标准），141750万元（轻轨标准）；南线：81550万元（普通标准），122850万元（轻轨标准）。

西藏噶厦之所以敢于阻挠中央政府的中印公路计划，与英国政府在其中的干涉有很大关系。

民国二十九年（1940年）前后，英国政府对于中印公路计划持支持态度。民国二十九年（1940年）10月英国驻华大使克尔与中国交通部副部长彭学沛会谈时还表示对中国的中印公路计划给予支持。后来，当克尔了解到西藏地方政府不同意修筑日玛线的态度后，建议另择公路，“使用汉人劳役的路线……避开来自西藏方面的政治困难”。同时，他并不放弃对日玛线的支持，明确表示：“我怀疑是否中国提出阿萨姆与云南的路线连接计划应该得到赞扬，但我们应该尽力给予援助。”

4月，外交部部长宋子文又转告英国驻美大使哈里福克斯，希望英国在筑路方面给予帮助。哈里福克斯表示：英国的阻碍将不利于英美关系的发展，而帮助中国进行公路勘测是一种较好的和解方式。他还从英美关系的角度出发，进一步肯定了英国政府的支持态度，但他同时提出，英印政府的意见也必须考虑。

然而，民国三十年（1941年）下半年，英国政府突然改变态度，不主张陆测，改由航测。英国大使馆说，英印政府在原则上欢迎中国筹筑此路，但必须征求西藏地方政府的意见，同时由于地形困难，主张先办航空测量，并测量南线。

当时，国民政府限于技术力量，无法进行航测，所以坚持要求陆测。

国民政府向英国大使表示：“鉴于非先用人工初步踏勘，无法航空测量，请英国政府再行转商印度方面，对于我方勘测工作，充分予以合作。”

9月13日，蒋介石接见克尔，说：“从印度通至西康之公路，望促其早日着手测量”，克尔还是借故推托。

事实上，早在中方刚刚进藏勘测时，英国政府就暗中告诉西藏地方政府，中英本来商妥进行航测，然而中国现在不进行南线的航测，改为单独陆测，英国就此再不过问中国修路的利害与用意，希望西藏方面认识到这一点。于是，西藏地方政府开始后悔当初的同意态度。

民国三十年（1941年）末，英国政府又暗中指使英印政府驻藏人员诺布顿珠唆使西藏地方政府抵制中印公路计划。

唐纵

孔庆宗向中央政府报告：“职昨赴擦绒寓所宴会，英官饶伊巴多在座，噶厦忽派差约饶前往谈话，历两小时。嗣悉噶厦时约饶氏商谈勘量中印公路事。今日噶厦约职面告‘民众大会’已决议，绝对不赞成测量队入境。又探知此案中变，因英官饶伊巴多曾对噶厦云：中英原商共派员航空测量，现中国单独派员由陆地来测，英未参加，西藏允否及其利害，应请自决。惟对抵境测量人员，要和平劝回，不必打杀等语。西藏遂乘机反对。”蒋介石侍从室高级幕僚唐纵在日记中写道：噶厦有僧官说，“中印公路，因英国作梗，致使西藏拒绝，得罪中央，故应向中央报告探明真相”。事实上，早在9月25日诺布顿珠给国民政府郭泰祺的函件中，就鲜明地表达了英国的态度：“英国政府前经通知西藏政府谓英国政府业对中国政府说明，就英国所知，西藏政府所允者仅为航空测量，但中国政府则已决定派遣一陆上踏勘队，英方对该踏勘不负任何责任……”

如此，在英国官员、西藏亲英分子的蛊惑下，民国三十年（1941年）年底，英国驻华大使克尔也开始后悔他原来对中印公路的“乐观态度”，放弃其原对日玛线的支持。他认为，中国政府“对这件事情是非常敏感的”，中印公路的讨论已经成为西藏地位与西康省界址的争论。克尔还向中国政府解释“在日玛公路上不仅有政治上的困难，还有地理上的困难”。

从当时情况来推断，英国政府赞同的路线是“南线”，而非“北线”。

早在英国主张从地形复杂角度考虑，应先进行航空测量时，就要求中国政府同时测量经过缅甸北部坎底的“南线”。

这条南线，西起阿萨姆省萨地亚车站与印度利多，中经赫兹堡、缅甸密支那，通往中国云南龙陵。如果中国采用这条路线，英国将大大有利于控制阿萨姆——喜马拉雅地区，便于侵占“麦克马洪线”以南地区。

但是，英国内部也有不同的意见，据张嘉璈民国三十一年（1942年）5月12日日记记载，英国军事代表团代表布卢斯将军，在该日前建议中印公路“愈北愈佳，最好中英双方会同劝告西藏”。

张嘉璈

所以张嘉璈于次日致函军政部长何应钦“派兵护送测量队人员入藏，将西昌至中甸路线及时动工，下关至中甸线则俟军事形势稍稳，再行决定。如阿萨姆受威胁，即派兵直趋拉萨，或由昌都入藏，请其与英方从速接洽”。

此时，布卢斯等为何赞成中印公路愈北愈好呢？

实际上，民国三十一年（1942年）4月英国考虑到缅甸北部的失陷，将危及印度的安全，而如果英印军队不能钳制日军，则可以顺着“愈北愈佳”的中印公路撤到西藏境内，凭险据守。

在英国与英印政府对北线的极力阻挠下，中国政府被迫放弃原定计划，不再坚持原定路线。但是，英国乘修筑印度段公路之机，侵占察隅等地。

据国民政府档案，民国三十二年（1943年）​底，英国两名军官率领印度兵士30余名及当地劳役40多名，以勘测公路为名，从萨地亚进至察隅，并派当地人“由托洛岭修筑简单道路到察隅”。民国三十三年（1944年）5月，又有英军40余名，“声称勘测公路线，由印度的萨地亚到康境察隅”。民国三十六年（1947年）印度独立后，印度仍然借口修建中印公路“塞查”段，侵入察隅地域。

英国对于中印公路真可谓居心叵测。

民国三十一年（1942年）2月，蒋介石访问印度。英国建议修建新的中印“利多一赫兹堡公路”。路线西起阿萨姆省萨地亚车站与印度利多，中经赫兹堡与缅甸密支那，通往云南龙陵，与云南省境内的中缅公路相连。蒋介石表示同意。但此时日军已经侵占缅甸，缅甸全部公路均被关闭二年之久。所以“利多一赫兹堡公路”，即史迪威公路，至民国三十四年（1945年）1月才得以完工。此时二战已进入尾声，利多一赫兹堡公路也未给反法西斯战争中的中国带来较多利益。